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紅河哈尼梯田保護管理現狀及問題調查研究

發布時間:2019年01月07日09時56分  作者:佚名  來源:本站原創  編輯:管理員  閱讀次數:1254
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——《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護管理條例》執法檢查報告

 

紅河哈尼梯田,是以哈尼族為代表的紅河南岸各民族的一個偉大創造,也是先輩們留給紅河州的一筆豐厚遺產、寶貴財富,更是紅河州對外形象的一張獨特標簽、靚麗名片。保護哈尼梯田、傳承梯田文化,是紅河州的一件大事。一直以來,紅河州都十分重視哈尼梯田保護,2012年專項立法保護,2013年成功申報為世界文化遺產,受到世人越來越多的關注。黨的十八大以來,隨著國家對生態文明建設、傳統文化保護越來越重視,哈尼梯田的生態價值和文化價值也愈發顯現。為進一步強化哈尼梯田的依法保護管理,州人大常委會組成執法檢查組,于今年9月至10月對《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護管理條例》實施情況進行了檢查。

一、執法檢查工作的情況

這次執法檢查,體現了州人大常委會圍繞中心、服務大局、主動作為開展監督的工作思路,也是進一步推進哈尼梯田依法保護管理的重要舉措,州人大常委會高度重視,普紹忠主任就開展好執法檢查提出要求,組成由我任組長,州人大法制委、常委會法工委、研究室,州政府研究室(法制辦)、州世界遺產管理局、紅河學院哈尼梯田保護與發展研究中心、紅河學院政治學與國際關系學院等有關方面人員組成的執法檢查組。為突出執法檢查重點,增強針對性、確保實效性,州人大法制委、常委會法工委事先研究條例、分類歸納,明確十一項執法檢查重點問題,印發州和元陽、紅河、綠春、金平四縣政府及有關部門開展對照自查。

920日,執法檢查組召開會議,聽取州世界遺產管理局專項匯報。9月下旬到10月上旬,執法檢查組深入元陽、紅河、綠春、金平四縣開展檢查。檢查工作中,堅持問題導向,深入實際,聯系群眾,通過檢查發現問題、研究問題。共查看點12個,召開專題匯報會4次,召開座談會4次,聽取鄉鎮干部、村組干部、河(溝)長、哈尼梯田監測管理員、民間文化人士等各方面意見45人次。檢查組一邊察看現場、發現問題,一邊同群眾交流意見、分析問題。檢查結束后,執法檢查組又歸納檢查中發現的問題和群眾反映的意見,形成需要進一步弄清楚的九個方面四十個問題清單,印發四縣進行深入調查和精準統計。11月下旬,檢查組進行綜合研究,形成執法檢查報告。

二、條例實施的基本情況

檢查組認為,條例自20127月頒布實施以來,對于保護哈尼梯田生態資源、自然風光和人文風貌,發揮了重要作用。州和四縣政府在加強法治宣傳教育、落實配套辦法措施、建立保護管理機制、依法開展保護管理、傳承弘揚梯田文化、推動梯田產業開發和旅游發展等方面做了大量工作,也取得了明顯成效,哈尼梯田可持續發展能力得到增強。

(一)保護管理意識普遍增強。條例頒布實施以來,通過印發條例文本、開展執法培訓、舉辦普法講座,在重點區位和重要場所張貼條例內容,通過現場執法、以案釋法等方式,廣泛開展宣傳教育,特別是申遺成功以來,結合遺產保護知識宣傳,加大依法保護管理宣傳教育力度。通過多年持續宣傳教育,不管是各級領導干部,還是廣大人民群眾,保護意識極大增強,基本從過去認為只是一般意義上的生產資料和生產方式,轉變到了生態保護和文化傳承的認識,為依法保護管理哈尼梯田,提供了較好的群眾基礎和社會氛圍。

(二)保護管理機制基本形成。州級設立了紅河州世界遺產管理局,為州文體廣電局直屬副處級財政全額撥款事業單位。成立以州長為主任,分管副州長為副主任,州級有關部門負責人和元陽、紅河、綠春、金平縣縣長為成員的哈尼梯田保護管理委員會,負責對哈尼梯田保護利用重大事項進行協調研究和決策。元陽縣設立了世界遺產哈尼梯田元陽管理委員會,由縣長兼任主任,設一名專職副主任(副處級),紅河縣、綠春縣、金平縣也相繼設立了哈尼梯田管理機構,初步形成政府組織領導、管理機構具體落實、相關部門協調配合、基層組織和群眾參與的管理體制和工作機制。

(三)保護管理措施逐步落實。一是制定配套制度和措施。編制了哈尼梯田保護管理規劃,制定了條例實施辦法和相關配套措施。二是加大財政投入力度。2014年以來,州級財政投入近4000萬元,四縣政府也在財力困難的情況下,或將保護管理機構工作經費列入財政預算,或根據需要盡力安排。三是積極落實惠農扶持政策,推進水稻梯田產業發展。四是強化哈尼梯田“四素同構”生態系統保護,推進水系治理、水工程建設,建立科學用水機制;持續實施退耕還林、荒山造林、封山育林,開展林區綜合整治專項行動;加強傳統民居保護,制定保護管理辦法,實行掛牌保護,實施修復工程;強化水稻梯田保護,支持水稻種植,引導和鼓勵旱地恢復為水田。五是強化文化保護,開展文化普查,注重文化傳承,搶救瀕危文化。六是建立執法機制,加大執法力度,開展違法建筑整治。七是積極推進科學利用,探索資源有償使用辦法。

(四)保護管理成效初步顯現。通過多年依法保護管理,取得明顯成效。一是森林植被遭破壞現象和面積減少趨勢得到一定遏制。重點保護區九個片區森林覆蓋率均比2012年有所提高,林木結構得到優化。二是水源遭破壞現象和水源量減少趨勢得到一定遏制。從統計數字看,九個片區水源量大部分都有所回升。三是水稻梯田改種、改旱、放荒現象和面積減少趨勢有所減緩。重點保護區九個片區梯田面積與2012年相比,雖存在不同程度減少,但減少速度放緩。四是傳統民居破壞現象得到較好控制,很大一部分得到有效保護,一部分進行了修繕恢復。五是民族民間傳統文化淡化、異化甚至失傳問題引起重視,傳統文化活動得到一定復歸。

(五)開發利用取得一定成果。通過開發利用哈尼梯田獨特自然和人文景觀,哈尼梯田經濟價值和社會價值逐步得到體現。一是哈尼梯田生態種養經濟價值逐步提高,“稻、魚、鴨”生態產業鏈及其產品、“梯田紅米”品牌等越來越受人青睞。二是哈尼梯田旅游持續發展,如,元陽片區從事酒店客棧經營戶達246戶,2018年全縣接待國內外游客387.51萬人次,實現旅游總收入647700萬元。三是通過哈尼梯田世界文化遺產宣傳和旅游發展,極大擴大和提高了紅河州知名度。

三、條例實施中存在的主要問題及原因分析

條例的實施,發揮了作用、取得了成效,但還存在很多不足和問題。

(一)哈尼梯田保護管理形勢不容樂觀。哈尼梯田,是自然景觀和人文景觀構成的活態文化,載體在梯田、特征在活態、核心在人。哈尼梯田的存在與發展,緊緊與人的活動聯系在一起,這是哈尼梯田文化遺產的獨特性,也是其保護管理的難度所在。作為農耕方式,哈尼梯田是過去歷史條件下形成的,僅從生產方式角度看,已不適應現代生產;在文化層面,也受到外來文化、現代文化強烈沖擊,世界各地梯田消失現象也比較普遍。從哈尼梯田多年保護管理及其效果看,雖然破壞現象、消亡趨勢得到一定遏制,但哈尼梯田自然和人文構成系統各要素都存在不少問題。我們要清醒認識到,過去幾年,哈尼梯田保護管理雖然取得一定成效,但存在的問題越來越尖銳、復雜,而且隨著時間的推移,發展中的問題會越突出,形勢不容樂觀。

(二)實施條例還存在不少薄弱環節。一是條例規范還沒有形成行為自覺。保護意識總體上深入人心,但具體保護管理中,各級干部和廣大群眾雖有一腔保護熱情,但缺乏法治意識和法律知識,嚴格依法保護管理的群眾基礎還不牢靠,社會氛圍還不濃厚;二是配套措施還沒有落實到位,條例很多規定,需要制定具體實施措施,才能落地見效,比如,編制管理規劃、劃定分類保護區域、支持和獎勵梯田原貌保持傳統農耕文化延續得較好的承包權人、梯田資源有償使用、確定一定比例資源使用費補助梯田承包權人等。州政府制定了條例實施辦法,但存在有些事項還沒有包括,有些措施還不夠具體,不能很好地落實的問題;三是執法機構設置不規范統一,四縣保護管理機構格局、歸口、編制不盡一致,甚至不具備執法資格,無法滿足執法需要;四是執法機制還不夠順,條例規定了州和四縣政府及其保護管理機構職責,但沒有明確州縣兩級各級職責,由此延伸出行政審批、許可和處罰主體不明確,實際操作中易產生混亂;五是條例執行中存在有關部門職權和責任分配不夠清晰,造成行政單位互相推諉或責任、壓力集中到管理機構的問題。六是執法力量薄弱。各縣保護管理機構人員配備不足,在實際工作中,抽調參與各種其他工作現象還突出,正常工作都難以履職到位,更做不到嚴格執法。七是執法中存在執法端口前移、下沉不夠,導致很多都是整治性的事后處罰,如,違法違規房屋拆遷,增加執法難度,影響執法效果。八是財政投入不足,且逐年減少。如,20142016年,州級財政每年安排1000萬元,2017年只安排了700萬元,2018年降到200萬元;四縣財政困難,保護管理機構工作經費難以保障,一直沒有預算專項保護經費。產生這些執法中的薄弱環節,主要原因是對實施條例的重視程度還不夠,對條例施行中出現的問題研究不深,破解缺乏政策支撐。

(三)哈尼梯田文化遺產同構系統各要素還存在諸多問題1.關于森林問題。哈尼梯田的命脈在于水,而梯田水的命根在于森林,森林是哈尼梯田的水庫。統計數據反映,重點保護區森林覆蓋率雖有所提高,但條例還規定了“哈尼梯田重點保護區的用材林和經濟林的發展規模、樹種的選擇應當以哈尼梯田原有生態系統和景觀風貌相協調”。從檢查情況看,水源涵養生態林被破壞改種其它經濟林木,甚至改種香蕉等破壞生態嚴重的經濟作物,剝砍林下灌木,發展破壞性林下經濟(如草果)問題依然存在,沒有得到根本消除。產生這些問題的原因,主要是各級政府和人民群眾新發展理念樹得不牢,產業規劃發展滯后,發展與保護矛盾突出有關部門履職不到位、執法不嚴、整治不力。

2.關于灌溉系統問題。灌溉系統,是哈尼梯田的血脈,檢查反映重點保護區九個片區大部分水源出水量沒有減少,但個別片區,如甲寅片區,反映水源出水量已明顯減少。總體上哈尼梯田地區供水量不足、不平衡,這也反映了雖然梯田面積減少,但由于重點保護區內人口增多,生產生活用水增加,加之旅游業發展,用水矛盾開始凸顯。況且,關于水的問題,條例還規定“加強哈尼梯田重點保護區的河道、溝渠、壩塘等水利設施保護,保持梯田自然灌溉體系、灌溉形式”。但現在河道、溝渠、壩塘損毀問題還是突出,工程性缺水問題已成普遍(但大體量的水工程建設,不利于哈尼梯田地區生態保護和景觀效果),灌溉水系覆蓋率最高的金平片區也只達到了90%。溝渠“三面光”、管道引水等運用現代材料和現代方式,破壞自然灌溉體系和灌溉形式問題逐漸增多。產生這些問題的主要原因:一是群眾對保持哈尼梯田自然灌溉體系和灌溉系統,傳承傳統梯田農耕方式和農耕文化意義認識不夠,對建設維護梯田水利設施主動性不夠,有一定“等靠要”思想;二是各級政府沒有把哈尼梯田以水為命脈的四素同構元素當作特殊對象給予重視建設和保護,只是當作一般意義上的農林水問題,沒有強化項目和資金安排,導致近幾年來哈尼梯田同構元素建設維護投入持續不足。

3.關于水稻梯田問題。水稻梯田,是哈尼梯田文化遺產中自然系統和人文系統的紐帶和載體,沒有水稻梯田農耕,梯田文化也就沒有了載體,條例規定“支持哈尼梯田重點保護區的梯田承包權人保持水稻種植,對梯田原貌保護較好的給予獎勵”。目前,水稻梯田面積減少趨勢有所減緩,但改旱、改種、拋荒現象還是普遍存在,尤其改旱現象突出。金平馬鞍底片區改旱改種香蕉面積近梯田總面積的50%,紅河兩個片區水改旱面積達2880余畝,元陽三個片區面積達3400余畝,有的地方出現了連片改旱現象。水稻梯田改旱、改種、拋荒原因主要有以下幾個方面:一是溝渠損壞或不配套,沒有水源耕種。二是梯田水稻種植產品單一、經濟效益低、增收難,達不到群眾預期,受其它經濟作物沖擊大。三是勞動力不足現象突出。水稻梯田農耕需要人力多、勞動強度大,加之現在外出務工人員多,致使梯田種植出現了勞動短缺、不愿學習農耕技藝的現象,如,元陽新街鎮保護核心區2017年有人口41161人,外出務工人員達23042人,加之,現在從事梯田稻作農耕的、會梯田稻作農耕的人,基本上都是中老年人,年輕人越來越少,有后繼無人的危險;四是政府沒有出臺扶持政策和具體措施,落實條例關于支持和獎勵梯田水稻種植的規定。

4.關于民族村寨問題。民族村寨,是哈尼梯田文化遺產圖景中的固化人文景觀。“層層梯田,悠悠村落”是哈尼梯田的生動、迷人之處。條例對民族村寨的規劃建設、保護管理、修繕改造、風格管控等方面作了規定。但隨著保護區城鄉建設發展和旅游業的興起,民族村寨風貌也發生了重大變化。一是村寨規模不斷擴大,人口、房屋增多。如,2012年到2017年,紅河寶華片區人口增加3530多人,房屋增加了332幢,旅游開發走在前面的元陽片區,增人增房問題更嚴重、壓力更大。哈尼梯田所處地區本來就山高谷深,發展空間、資源有限,生態脆弱,經濟社會發展承載負荷有限。人口負重增加、城鄉建設加快,給哈尼梯田保護區土地、水源、森林等資源帶來極大壓力,特別是旅游發展快的地方,越突出。二是傳統村落、傳統民居沒有得到很好保護和修繕,損毀、消失問題還不同程度地存在。三是改建、新建民居,有些與傳統民居風格不統一、不協調,特別是元陽片區重點區位的超高度、超體量房屋,極大影響哈尼梯田整體景觀,有些村落基本失去了作為文化遺產同構元素的遺產屬性。四是重點保護區部分交通、水利、通信設施建設無視條例規定橫穿梯田,影響了哈尼梯田景觀。五是違法違規建設還較為突出,核心區村莊私搭亂建和環境衛生“臟亂差”現象,給保護管理工作帶來壓力。產生這些問題的主要原因,一是缺乏民族村寨建設發展統一規劃,對群眾建房監督指導不力。二是思想認識不到位,對遺產區房屋的文化屬性認識不足,片面追求房屋的居住實用價值和商業利用價值。三是執法不到位,把控不夠嚴,對群眾修房建房動態掌握不夠,帶來事后拆除難度大、成本高,干群矛盾尖銳。四是對重點保護區人口增長、城鄉建設的跨區域轉移發展研究不夠,重點保護區特別是核心區應該減負降壓,卻一直在增負加壓,習慣于原址安置,缺乏全面性的規劃統籌和有效轉移措施。

5.關于梯田文化問題。農耕文化和民族文化構成的哈尼梯田文化,是哈尼梯田文化遺產中充滿生命氣息和活力的活態景觀部分,條例規定“加強哈尼梯田的農業生態建設”、“保護與哈尼梯田有關的文物古跡、傳統民居、民族文化節慶場地、物質文化遺產、非物質文化遺產”。目前,梯田文化發展中主要存在以下幾個方面問題:一是構成哈尼梯田農耕文化的農耕方式、生產資料、生產工具等傳統生產要素朝現代方式轉變、消失現象日漸突出。二是有些村寨,重要民族節日活動不能正常開展,民族文化傳承后繼乏人,存在人亡技滅的隱患。三是新生代年輕人在民族語言、民族服飾等方面不同程度地出現淡化、異化、消失的現象。產生這些問題的主要原因,一是傳統梯田稻作農耕需要人力、畜力傳統農耕方式完成,無法實現規模化、機械化的現代生產,生產成本高、效率低、效益差。出現了人力、畜力短缺,不能滿足傳統農耕需要。如,紅河甲寅片區梯田面積14000多畝,只有耕牛380頭;元陽攀枝花鄉保山寨村委會保山寨村208戶人家,梯田面積557畝,耕牛只有6頭,路那村82戶人家,梯田面積118畝,無一頭耕牛。二是目前一家一戶為生產單位的自耕農式的生產組織形式,已難以適應和延續傳統農耕方式。三是現代農耕生產方式、外來文化、現代文化對傳統梯田農耕方式及其文化帶來沖擊大。四是政府對傳承梯田農耕文化,提高梯田經濟產值和效益,適應現代發展需要上,政策、途徑和方式研究不夠。

(四)開發利用缺乏科學有序。科學開發和利用好哈尼梯田資源,使其發揮更好的生態效益、經濟效益和社會效益,激發持續健康發展的內生動力,是實施條例的重要內容。關于開發利用,條例規定“哈尼梯田的保護管理,要堅持保護優先、統一規劃、科學管理、合力開發、永續利用”“哈尼梯田資源實行有償使用,利用哈尼梯田資源從事經營、旅游或者其他活動的單位和個人應當依法繳納相關費用”“哈尼梯田文化景觀資源的開發利用,應當體現當地的民族文化、自然遺產風貌,設置的游覽區和相關經營服務項目應當符合哈尼梯田的歷史價值和文化屬性”。與條例規定相比,與發展需要相比,哈尼梯田開發利用還存在不少問題。一是缺乏統一規劃,發展定位不夠明確,設施和業態布局缺乏統籌,存在散亂現象。二是保護優先原則沒有完全落到實處,重開發利用、輕保護管理問題不同程度存在,不管是政府、還是經營戶、本地群眾,都存在過于追求直接的、眼前的經濟利益,忽視生態和文化問題,因開發利用破壞生態和文化景觀的現象。三是旅游開發模式不盡合理。比如,元陽片區世博公司經營門票模式與哈尼梯田活態文化遺產管理不對稱,老百姓作為梯田主人的利益沒有得到充分體現,政府公共性管理服務與企業商業性開發利用相互掣肘、甚至沖突,出現了政府、企業、群眾三方都不滿意,影響哈尼梯田旅游更好更快發展的局面。四是沒有建立資源有償使用,以利用促保護的良性機制。以元陽片區為例,沒有制定出臺統一規范的梯田資源有償使用辦法,利用哈尼梯田資源開展經營活動的企業和商戶,都沒有固定統一繳納資源使用費。政府也沒有按條例規定制定措施,將資源使用費按一定比例補償給梯田稻耕群眾。發展收益和保護管理兩張皮、各自為陣,未形成良性互動。產生這些問題的原因,主要是各級政府在開發理念上還有差距,沒有真正把保護優先、合理利用原則落到實處,沒有認真研究保護管理投入機制和開發利用利益分配機制,形成共管共享格局。

四、意見和建議

針對存在問題,執法檢查組提出如下意見和建議。

(一)更加重視哈尼梯田保護管理,進一步提高保護管理水平。哈尼梯田,是紅河州發展的獨特優勢資源,也是紅河州生態建設和文化保護的重點和難點。特別是今后,隨著哈尼梯田地區交通設施不斷改善,旅游業加快發展,加之“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地建設、世界文化遺產保護等問題,將給哈尼梯田發展帶來新的機遇,也將給哈尼梯田保護帶來新的壓力和挑戰。州和四縣政府要以更寬的視野、更高的站位、更深的謀略,重視哈尼梯田保護問題,切實研究有效措施,提高保護管理水平,推進可持續發展,努力把哈尼梯田建設成為世人向往的生態家園、生活家園和精神家園。

(二)完善條例配套措施,確保條例各項規定落到實處。認真總結保護管理工作,適應形勢需要,制定或修訂完善條例配套措施。一是盡快編制或完善保護管理有關規劃。在州級總規下,重點保護區的各縣片區也要有具體規劃,明確保護管理有關事項。二是進一步完善條例實施辦法,針對條例中需要進一步細化、量化的規定,研究提出具體措施,落細、落實條例規定,使之能用、管用。三是建議州和四縣政府設立哈尼梯田保護管理專項資金,特別是哈尼梯田“四素同構”要素“林、水、田、房”建設,不能以一般農林水問題來看待和安排,要從保護世界文化遺產的高度,采取特殊措施、加大投入力度,以解決由于投入不足,導致四要素損毀問題。

(三)理順執法機制,加大執法力量,嚴格依法保護管理。一是進一步理順州縣保護管理機構,使之機構性質、格局,既統籌統一、規范有序,又結合各地實際、因地制宜,確保有權執法、便于執法。二是進一步明確州縣兩級政府及其保護管理結構的職責,分權分責、權責對等、各管一級,同時,明確和細化鄉鎮、村委會、村小組、農戶具體責任,消除他們“旁觀者”心態和“等靠要”思想,強化主體意識,激發內生動力。三是加強執法隊伍建設,配齊配強保護管理機構執法人員,選好用活基層保護管理人員。四是嚴格執法,把執法端口前移、下沉,盡可能把問題化解在前面、處理在小處,發揮執法防控作用,提高條例實施效果。

(四)探索研究梯田產業發展有效方式。針對水稻梯田效益低、留不住人,以及當前農耕組織形式不宜延續傳統農耕方式,危及梯田農耕文化傳承發展的問題。積極探索以政府主導、農民主體、社會參與,通過農民合作互助或土地流轉承包的途徑,實現梯田 “集中化”和“規模化”,農民 “組織化”和“合作化”,生產“傳統化”和“分工化”,破解梯田產業發展中的機制性難題,構建傳統生產與現代市場相鏈接的生產組織經營形式,實現梯田產業經濟發展和文化傳承雙贏。對致力于梯田產業發展和文化傳承的組織和個人,各級政府要積極引導好、支持好、服務好。

(五)構建哈尼梯田開發利用良好機制。妥善處理世博公司等在經營梯田旅游中存在的問題,總結和研究哈尼梯田開發利用問題,統一思想認識,形成指導意見,為即將到來的哈尼梯田旅游更大發展提供方向。一是堅守保護優先原則。始終把保護優先作為開發利用“紅線”,任何時候、任何人都不能以任何形式觸碰和逾越。二是建立哈尼梯田資源有償使用制度。要根據條例規定,制定出臺具體辦法,實現開發利用的資源有償使用,強化經營者對哈尼梯田資源的價值意識。三是建立開發利用利益共享機制。群眾、經營者、政府都能從開發利用中得到益處,更加積極主動地履行保護管理責任,這是開發利用的目的意義所在,要形成科學合理的三者責任分擔和利益分享機制,構建共同致力于哈尼梯田保護和發展的良好格局。


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